4月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(下稱《辦法》)，明確可在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。
《辦法》劃定了特許經(jīng)營的領(lǐng)域、參與主體、財(cái)政補(bǔ)貼和融資機(jī)制，特許經(jīng)營項(xiàng)目的融資渠道也將進(jìn)一步拓寬。同時(shí)，對(duì)擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域，起到多重利好的作用。
特許經(jīng)營領(lǐng)域范圍擴(kuò)大
近年來，特許經(jīng)營在各地有諸多實(shí)踐，在《辦法》出臺(tái)之前，有關(guān)特許經(jīng)營最高級(jí)別的規(guī)范是2004年由原建設(shè)部出臺(tái)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，各地實(shí)踐多以此為依據(jù)，特許經(jīng)營需經(jīng)招投標(biāo)程序選擇投資者或經(jīng)營者，在特許經(jīng)營協(xié)議中約定好產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。
但2004年版的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域只包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，這次通過的《辦法》將范圍擴(kuò)大到包括能源、交通、水利、環(huán)保、市政等多個(gè)領(lǐng)域。
會(huì)議指出，開展上述領(lǐng)域特許經(jīng)營是重要的改革和制度創(chuàng)新，可擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域，激發(fā)社會(huì)活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙引擎”。
業(yè)內(nèi)指出，此前有些地方采用的是“類特許經(jīng)營”做法，地方政府并不授予特許經(jīng)營權(quán)，但一些公用事業(yè)仍選擇社會(huì)資本投資。整體來看，此次出臺(tái)的辦法提供了較為明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)范了特許經(jīng)營行為，有利于促進(jìn)特許經(jīng)營持續(xù)健康發(fā)展。
《辦法》出臺(tái)對(duì)社會(huì)資本的影響有哪些?業(yè)內(nèi)人士指出，明確特許經(jīng)營范圍，在市場(chǎng)準(zhǔn)入上界限更清晰，能消除一些不確定性和法律風(fēng)險(xiǎn);因特許經(jīng)營有一定的獨(dú)占性，投資運(yùn)營相對(duì)有保障;特許經(jīng)營對(duì)應(yīng)一定的收益權(quán)，在銀行融資上有增信功能。
對(duì)于參與特許經(jīng)營的市場(chǎng)主體，《辦法》指出，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。
據(jù)悉，這份由國家發(fā)改委起草的文件，此前在1月份已對(duì)外發(fā)布了征求意見稿。而此次經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過，就意味著該《辦法》將很快出臺(tái)。
融資渠道進(jìn)一步拓寬
在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的當(dāng)下，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與特許經(jīng)營，能起到“穩(wěn)增長”的作用，其中資金來源是很關(guān)鍵的一環(huán)。
在基建投資領(lǐng)域，一直以來都是地方政府擔(dān)當(dāng)主力軍。但43號(hào)文發(fā)布后，地方政府融資能力大幅受限，不能再發(fā)行城投債或融資平臺(tái)貸款，目前只能通過發(fā)行地方政府債和PPP來融資。
上述《辦法》指出，特許經(jīng)營項(xiàng)目可開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金，支持項(xiàng)目公司成立私募基金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。
自去年以來，國家就力推PPP(政府與社會(huì)資本合作)，而特許經(jīng)營就是PPP的重要實(shí)現(xiàn)方式。但在PPP模式已被確立為地方政府化解資金壓力重要抓手的情況下，由于缺少明確的法律規(guī)范支撐，社會(huì)資本進(jìn)入市政、交通、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的進(jìn)程仍然面臨眾多規(guī)范性難題。
“此次出臺(tái)的管理辦法可以看作推進(jìn)PPP模式的重要制度設(shè)計(jì)，從某種程度來講，辦法是一個(gè)促進(jìn)PPP模式發(fā)展的配套制度。”財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明說。
開放特許經(jīng)營釋多重利好
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下，穩(wěn)投資尤其是基建投資非常關(guān)鍵。在能源、交通等傳統(tǒng)壟斷行業(yè)引入民間資本，有利于激發(fā)社會(huì)活力，發(fā)揮市場(chǎng)的作用。
業(yè)內(nèi)人士指出，從辦法的具體內(nèi)容來看，進(jìn)一步開放在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)上的特許經(jīng)營，對(duì)于在擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域，激發(fā)社會(huì)活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，已然具有多重利好。
首先，一些以往民資難以進(jìn)入的基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)領(lǐng)域被開放，對(duì)于激活經(jīng)濟(jì)活力而言大有裨益。從前不久公布的一季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來看，我國的經(jīng)濟(jì)下行壓力仍較大，在這種情況下適時(shí)進(jìn)一步開放基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)的特許經(jīng)營，讓更多的民資參與到競(jìng)爭(zhēng)中來，無疑將有利于提升經(jīng)濟(jì)的活力，發(fā)揮鯰魚效應(yīng)，也讓一部分欠缺投資渠道的民資獲得更大的投資空間。
其次，辦法要求政府根據(jù)協(xié)議給予民資必要的財(cái)政補(bǔ)貼，并簡(jiǎn)化規(guī)劃選址、用地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)，嚴(yán)格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，則進(jìn)一步打消了民資進(jìn)駐特殊領(lǐng)域的后顧之憂。以往由于民資進(jìn)駐門檻較高，難以獲得政策扶持，導(dǎo)致投資積極性不高的情況時(shí)有出現(xiàn)，這些大大影響了開放特許經(jīng)營的實(shí)質(zhì)作用。該辦法實(shí)施之后有望規(guī)避這種情況，實(shí)現(xiàn)更大的改革紅利。
再者，開放特許經(jīng)營，亦是國企改革的一種重要渠道。當(dāng)前國企改革進(jìn)入深水區(qū)，適時(shí)讓民眾參與到這一進(jìn)程中來，進(jìn)入國企下放的經(jīng)營范圍，既可大大減少改革的過渡期，又能夠增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，可謂雙贏。
開放基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營，具有多重改革紅利。但作為一項(xiàng)改革與制度創(chuàng)新，它必然會(huì)觸及到一部分人的既得利益，因此，各地、各部門在落實(shí)過程中還需開放觀念，破除阻力，真正按照辦法的規(guī)定，為民資參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營掃清障礙，創(chuàng)造條件。
來源：《中華建筑報(bào)》